22 de novembro de 2013 Tópicos: Assuntos Legislativos

Entrevista: “Gestão dos servidores públicos tem que ser articulada com as políticas públicas do País”

O Brasil tem vários problemas na gestão estratégica da força de trabalho na Administração Pública e o grande desafio do Poder  Público é encontrar maneiras de motivar os servidores a se engajarem nas políticas públicas adotadas no País, afirma a professora Irene Nohara, da Universidade Nove de Julho (Uninove), de São Paulo, que coordenou a pesquisa Gestão da Força de Trabalho entre os Entes Federativos na Administração Pública, para o programa Pensando o Direito

“Não há gestão estratégica da força de trabalho das administrações públicas no Brasil”, afirma Nohara, que é doutora em Direito pela USP. “A gestão dos recursos humanos não é articulada com as políticas públicas, e com isso os servidores não são orientados em função das pautas prioritárias da agenda política do País.”

A pesquisa conta do 49o. volume da Série Pensando o Direito, que será lançado na próxima terça-feira, dia 26 de novembro, durante o seminário “Pensando a Pesquisa Empírica em Direito no Brasil: conjugando métodos e aplicando resultados na política legislativa”, que será realizado no auditório do Ministério da Justiça. Saiba mais aqui sobre o seminário.

Segundo a professora Irene Nohara, não adianta fixar políticas públicas relevantes se a força de trabalho do Poder Público não for motivada a alcançar os objetivos. Organizar os recursos humanos na Administração Pública implica na regulamentação da avaliação periódica de desempenho, para que ela seja aplicada para desenvolver o potencial dos servidores, não com um viés punitivo, diz Nohara. 

“Práticas organizacionais que primam por excelência são aquelas em que há políticas de gestão que orientam e contextualizam o trabalhador, para a viabilização de um sistema racional de progressão funcional. Mas fizemos uma sugestão ainda mais efetiva: que haja a criação, em âmbito constitucional, do Plano de Gestão da Força de Trabalho, sendo obrigatório para todos os entes federativos, inspirado nas práticas orçamentárias e sujeito a contínuas revisões em função das novas conjunturas. A principal peça do plano corresponderia à formulação de um inventário pormenorizado da situação funcional dos servidores, de sua qualificação, bem como capacitação, para que haja a deliberação racional na mobilização dos recursos humanos presentes, permitindo-se que as políticas públicas sejam executadas em sintonia com a força de trabalho existente.”

A professora Irene Nohara apresentou os resultados de sua pesquisa em reunião na Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL/MJ) e aproveitamos a oportunidade para conversar com ela. Confira a entrevista abaixo:

A pesquisa que a senhora coordenou aponta problemas na gestão estratégica da força de trabalho na administração pública, como o desafio dos órgãos públicos de motivar os servidores a se engajarem nas políticas públicas adotadas. Quais outros problemas a senhora destacaria? E quais as consequências para o Estado brasileiro?

Pelo que constatamos, não há gestão estratégica da força de trabalho das Administrações Públicas, uma vez que as secretarias de gestão demonstraram falta de organização e de vontade de compartilhar dos dados concernentes aos servidores públicos, mesmo após a vigência da Lei de Acesso à Informação. A gestão dos “recursos humanos” dos entes federativos não é articulada com as políticas públicas, assim, os servidores não são orientados em função das pautas prioritárias da agenda política do País. De nada adianta fixar políticas públicas relevantes e não compartilhar e motivar a “força de trabalho” do Poder Público a alcançar tais objetivos.

Destacaria diversos outros problemas: não há uma cultura de meritocracia implantada nas Administrações, assim, os servidores apontam que quem trabalha mais no serviço público não tem o devido reconhecimento, tendo sido demonstrado um índice elevado de insatisfação (78%) com as condições de trabalho. As consequências para o Estado brasileiro são graves, pois sem agentes públicos comprometidos e motivados, há prejuízos imensuráveis aos objetivos de desenvolvimento do País como um todo, considerando-se os seus entes federativos.

Como organizar os recursos humanos disponíveis na Administração Pública para tornar mais eficazes os serviços públicos prestados à população? 

O primeiro passo seria regulamentar a avaliação periódica de desempenho.  O problema deste instrumento é que ele foi previsto de uma forma distorcida. A Emenda Constitucional nᵒ 19/98 o positivou como uma hipótese de flexibilização da estabilidade, uma vez que ele foi incluído como uma circunstância que pode dar ensejo à perda do cargo efetivo. Houve um viés punitivo à avaliação periódica de desempenho, o que de certa forma refreou o ímpeto de sua regulamentação por lei complementar. Ocorre que a avaliação periódica de desempenho é um mecanismo que se volta ao desenvolvimento potencial dos servidores públicos, a partir do estímulo pela discussão e fixação de metas.

Práticas organizacionais que primam por excelência são aquelas em que há políticas de gestão que orientam e contextualizam o trabalhador, para a viabilização de um sistema racional de progressão funcional. Mas fizemos uma sugestão ainda mais efetiva: que haja a criação, em âmbito constitucional, do Plano de Gestão da Força de Trabalho, sendo obrigatório para todos os entes federativos, inspirado nas práticas orçamentárias e sujeito a contínuas revisões em função das novas conjunturas. A principal peça do plano corresponderia à formulação de um inventário pormenorizado da situação funcional dos servidores, de sua qualificação, bem como capacitação, para que haja a deliberação racional na mobilização dos recursos humanos presentes, permitindo-se que as políticas públicas sejam executadas em sintonia com a força de trabalho existente.

Quais os atos normativos podem melhorar a gestão da força de trabalho na Administração Pública? E quais os resultados podemos esperar a curto, médio e longo prazos?

Haveria necessidade de uma Proposta de Emenda à Constituição, para acrescentar um parágrafo ao art. 39 da Constituição, no qual fosse instituído o Plano de Gestão da Força de Trabalho, a ser observado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios, como forma de imprimir planejamento à gestão de pessoas no Poder Público. Defendemos neste ponto que haja a compatibilização, com razoabilidade, do eficaz atendimento das necessidades públicas com o respeito à dignidade dos servidores públicos.

Depois, sugerimos um projeto de lei complementar estabelecendo parâmetros gerais para a organização da força de trabalho, bem como a regulamentação da avaliação periódica de desempenho orientada para fins de desenvolvimento potencial dos servidores e para o alcance dos resultados da agenda das políticas públicas. Os resultados serão paulatinos, isto é, graduais, pois ao criar mecanismos voltados para o planejamento e a meritocracia, haverá mais eficiência e comprometimento por parte dos servidores. Em médio e longo prazo será possível sentir os impactos desta opção, ainda mais que o planejamento será obrigatório, havendo possibilidade de se vincular o repasse de verbas à exigência de planejamento do pessoal.

Como a avaliação periódica de desempenho pode contribuir para melhorar a organização dos serviços públicos? Precisa ser alterada ou aprimorada para gerar melhores resultados? Em que?

A avaliação periódica de desempenho precisa ser regulamentada. Há sindicatos que orientam os servidores a não participarem de avaliações de desempenho justamente pela falta de previsão legal, sendo que a Constituição exige lei complementar. Talvez não se possa, sem lei complementar, provocar a perda do cargo de servidor estável por avaliação periódica de desempenho, mas nada impede, mesmo sem regulamentação, que a avaliação seja feita para a melhoria da prestação dos serviços. Depois, ela deve ser estabelecida de forma a equilibrar a eficiência e a eficácia em função das condições estruturais e humanas existentes, assim como os critérios quantitativos em relação aos qualitativos no desempenho de metas e atribuições funcionais, formando um sistema completo e contextualizado de orientação e estímulo ao rendimento funcional.

Não se trata apenas de regulamentar a avaliação, também o seu emprego deve ser feito de forma equilibrada e justa. Deve-se evitar a prática corporativista de se avaliar todos nos critérios máximos para que usufruam, às vezes até indevidamente, dos benefícios das sanções premiais, mas também se deve impedir que a avaliação seja utilizada como forma de perseguir pessoas, isto é, com desvio de finalidade. O ideal é a avaliação em diversas dimensões, tanto de cima para baixo, como de baixo para cima (bottom-up).

Os sistemas de metas e de resultados aplicados pela iniciativa privada poderiam servir de modelo para a gestão pública? Por que?

Acreditamos que não. Mas caso haja a insistência, deve haver adaptações essenciais. Primeiramente, não se podem confundir os objetivos lucrativos da iniciativa privada com os objetivos do Estado. Enquanto a iniciativa privada com fins lucrativos apresenta metas que são quase sempre determinadas em função de se manter a empresa rentável (inclusive para acionistas investirem), havendo trabalhadores submetidos ao regime privado, isto é, celetista; as Administrações Públicas existem para atender interesses públicos de forma contínua. Os servidores, além de prestar serviços públicos, ainda executam atividades de fiscalização do cumprimento das regras da polícia administrativa. Assim, não faz sentido, por exemplo, passar avaliação de satisfação do destinatário da conduta quando o Poder Público restringiu seu interesse, tendo em vista o alcance do bem-estar da coletividade. Por óbvio que ele não irá avaliar positivamente uma atuação eficiente do Estado que vá contra seus interesses mais imediatos.


Como superar os obstáculos que existem na Administração Pública para estimular o servidor?Também a Administração Pública não fixa suas metas tendo em vista seduzir mais consumidores para aumentar sua clientela. Algumas repartições mal têm verbas para dar conta das necessidades das pessoas que as procuram. Assim, não pode haver metas que não sejam compatíveis com as limitações materiais e humanas da repartição, muito menos ameaça de “cortes” para aqueles que não atingirem as metas, pois este não pode ser, conforme dito, o viés da avaliação de desempenho no Poder Público. O que pode servir de exemplo da iniciativa privada talvez seja a premiação pela produtividade, o que tem potencial de motivar os servidores.

O primeiro passo seria superar uma radicalização presente no Direito Administrativo acerca da impessoalidade. Evidentemente que as Administrações Públicas modernas não podem ser tomadas por “pessoalismos”, o que representaria um retrocesso, mas isso não pode implicar desconsiderar que o servidor público tem dignidade. O servidor público não pode ser tratado como se fosse um número, sem considerar suas necessidades e aflições no cotidiano de suas atribuições. A teoria do órgão, por exemplo, é um meio adequado para se validar atos de agentes públicos que possuem investidura irregular, ao se falar que quem pratica o ato é o órgão e não o agente, mas não se pode radicalizar e passar a desconsiderar a contribuição pessoal de cada servidor para o bom desempenho das funções públicas. Ainda, o Poder Público está demonstrando incapacidade de reter e motivar sua força de trabalho, pois, na pesquisa que fizemos, 41% dos servidores que preencheram o formulário indicaram estar estudando para outro concurso público e 13% deles estão insatisfeitos, mas esperando pela aposentadoria.

Acreditamos que a solução da década de 1990, de se utilizar a iminência de crise e a integração global como fatores para retrocesso em direitos sociais dos servidores e também de desestruturação dos serviços públicos, não é adequada. Os servidores precisam, primeiro, ser ouvidos, para que expliquem em cada órgão administrativo, o por quê de sua insatisfação, pode ser que haja pautas legítimas para serem refletidas em conjunto com a gestão; depois, devem ser adequadamente capacitados, pois 74% deles indicaram como péssimos e insuficientes os cursos de capacitação ofertados. A fórmula exclusiva do ajuste fiscal é insuficiente para melhoria da eficiência do Estado, muito embora o ajuste seja também importante para a contenção de gastos desnecessários; mas é imprescindível fazer investimentos para estímulo e capacitação da força de trabalho. Em suma, não se trata só de uma questão financeira, há fatores humanos envolvidos, até de relacionamento nas repartições, pois existem servidores que se sentem desvalorizados, o que é desestimulante.

Quais experiências positivas em prática no Brasil poderiam ser citadas como bons exemplos para incentivar o servidor público e melhorar os serviços prestados à população?

Conforme pesquisa, que não foi a nossa, divulgada em Washington (Estados Unidos), por um brasileiro e dois norte-americanos, há nichos de excelência que são referência no Brasil, que são, além de algumas estatais, também: a Controladoria Geral da União (CGU) e a Polícia Federal. O fator estrutural que diferencia tais organizações concentra-se na meritocracia no preenchimento de seus cargos. Na realidade, é uma espiral ascendente: as instituições são meritocráticas, remuneram bem também, atraem muita gente em seus concursos, as pessoas que entram se sentem orgulhosas de fazer parte da instituição, desempenham bem suas atribuições, a população acaba reconhecendo o destaque da instituição, daí segue o aumento de autoestima…

Em geral são instituições nas quais há menos apadrinhamentos. Deve-se advertir, no entanto, que nem sempre as críticas feitas quanto ao número de comissionados em órgãos públicos são justas, pois há muitas pesquisas que simplesmente desconsideram o fato de que nos cargos em comissão, há percentuais reservados por lei a servidores efetivos, isto é, pessoas da carreira. Aí se insere tudo na mesma estatística, o que induz as pessoas a uma percepção equivocada.

Quais os principais erros e acertos das reformas administrativas já aplicadas no País?

A primeira reforma realizada por Getúlio Vargas foi uma das mais contundentes, pois o desafio foi grande: transformar as relações de poder no âmbito administrativo, para dar um passo rumo à profissionalização no funcionalismo. Houve muitos acertos, até porque havia necessidade em se superar as práticas patrimonialistas que vigoravam no período anterior, da República Velha. Assim, além da edição da legislação trabalhista no âmbito privado, não podemos negar que Getúlio Vargas tenha acertado em um ponto tão importante quanto, mas não tão divulgado como mereceria: ele enxergou as deficiências administrativas como centrais à explicação do atraso econômico do País, transformando as práticas arcaicas de até então. Como erros, além do populismo e do controle dos sindicatos, no âmbito público: a criação de legislação que permitiu a contratação de extranumerários, o que deu vazão à formação de quadros paralelos na Administração Pública, preenchidos por indicações políticas.

Depois, a reforma da década de 1960 foi a mais controvertida: há várias leituras – desde os que já enxergam a opção dos militares por um modelo de dependência associada aos Estados Unidos, antes mesmo da década de 1990; passando por aqueles que falam que o modelo gerencial já tinha raízes nesta época, o que não é mentira, se houver a análise criteriosa da proposta de Hélio Beltrão; mas, na prática, não podemos deixar de ressaltar que houve um descompasso entre o discurso pretensamente descentralizante e a práxis centralizadora do governo militar, que não só não respeitava a autonomia dos entes federativos, como também criou muitas estatais, algumas das quais recheadas por “cabides de empregos”, mas houve também acertos econômicos adequados ao cenário da época, que não foram mérito, ressalte-se, dos militares propriamente ditos, mas da equipe econômica a qual os militares deram maior autonomia decisória.

Da última grande reforma, podemos apontar um grave erro, que não pode ser repetido, caso haja novas reformas: dissociar a proposta de modernização administrativa do projeto constitucional de desenvolvimento, pois estamos em um País que ainda enfrenta os desafios de distribuição de oportunidades sociais, assim, o modelo não pode ser simplesmente transplantado dos países desenvolvidos (se for, não produzirá os mesmos resultados), pois temos os seguintes desafios expressos nos objetivos constitucionais: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades e promover o bem de todos. Quem irá fazer isso? O Estado. Não é este exatamente o objetivo da iniciativa privada. Então, flexibilizar por si só o regime público, sem considerar que ele representa um avanço em termos de garantia dos princípios republicano e democrático, é um caminho pragmaticamente mais fácil, mas eticamente questionável.

O Brasil precisa de mais uma reforma administrativa no serviço público? Por que?

Sim, desde que seja uma reforma que tenha uma proposta compatível com o espírito constitucional, até porque esta deveria ser a ideia das “reformas”. Há segmentos mais críticos nos Estados Unidos mesmo que percebem que às vezes o fato de não haver uma reforma explícita não significa que não estejam sendo feitas alterações profundas, infelizmente negativas… Então, são propostas que vão minando o Estado: com flexibilização, com precariedade nas contratações, terceirizações infundadas, privatizações de entidades estratégicas aos interesses nacionais, mas que são feitas à “conta-gotas” justamente porque se se explicitassem com clareza as intenções, talvez haveria uma grande reação por parte da população.

A burocracia precisa ser funcionalizada, sem dúvida, ainda são válidas muitas das críticas feitas, ou seja: existe sim distanciamento, entropia (como se fosse um “fim em si”), formalismos estéreis, mas o meio para se combater esse “estado de coisas” não deve ser exclusivamente por cortes ou pela cultura da punição (ultrapassada em termos motivacionais). Acreditamos que um passo importante é justamente este proposto, como resultado da pesquisa: tornar a gestão da força de trabalho planejada e articulada estrategicamente com as prioridades das políticas públicas e implantar a cultura da avaliação de desempenho, considerando as características e objetivos maiores das Administrações Públicas. Não se pode esquecer que o desafio de imprimir eficiência ao Estado não significa apenas alterar a organização estrutural da Administração Pública, mas quem dá o ritmo de funcionamento é justamente o servidor público, caso ele não esteja comprometido, motivado e capacitado, o rendimento do Estado não será bom, o que implicará também em grande desperdício de recursos públicos.

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8 comentários em “Conheça o projeto Pensando o Direito”

  1. Joseane Rocha disse:
    Quando haverá outra edição do evento?
    Os temas abordados na edição anterior foram muito estimulantes para o investimento em tecnologia da informação e comunicação.
    Joseane Rocha,
    https://www.educamundo.com.br
  2. duda disse:
    Adorei gostaria muito de participar
    De projeto
  3. Thelma Regina da Costa Nunes disse:
    Adorei,gostaria muito de participar desse participar desse projeto.
  4. Maria Sueli Rodrigues de Sousa disse:
    A página do ipea não abre desde ontem que tento. Vcs sabem informar o que está ocorrendo?
    1. Pensando o Direito disse:
      Olá, a página está com um problema técnico. Iremos prorrogar as inscrições.
  5. Antônio Menezes Júnior disse:
    Pesquisa super relevante, muito bem estruturada e indica conclusões interessantes, algumas já conhecidas no cotidiano de muitos que trabalham no ramo, e a algumas questões ainda pouco decifradas. Tive o privilégio de conhecer ao vivo, um conjunto de exposições dos próprios autores, meses atrás. Um extraordinário trabalho e produção de conhecimento. Atrevo-me apenas a sugerir que a pergunta inicial seja diferente da atual, para o futuro, e para reflexão. A pergunta inicial enseja uma relação direta entre alcances de um processo de regularização e os instrumentos jurídico-urbanísticos disponíveis, mas e as pessoas, e o conhecimento em torno deles ??? É sabido que os instrumentos em si não são autônomos, precisam ser conhecidos, discutidos, e sua implementação precisa ser ajustada a cada realidade. Portanto, melhor que a pergunta sugira o que é preciso para os instrumentos jurídico-urbanísticos tenham efetividade na realidade dos municípios.
  6. Roberto disse:
    Esse tipo de evento é realmente muito importante. alem de ser contra a corrupção, promove o desenvolvimento de idéias inovadoras.
    Aguardando pelo próximo evento

    Roberto
    https://metodologiaagil.com

  7. Humberto disse:
    Ótima atitude!!

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